CSG et impôt sur le revenu, la fusion impossible

30.01.2014

Promise en 2012 par le président de la République, l'alliance de ces deux taxes ne verra sans doute pas le jour étant donné les difficultés qu'elle pose.

La fusion de l'impôt sur le revenu (IR) et de la contribution sociale généralisée (CSG), promise en 2012 par François Hollande lors de sa campagne présidentielle, ne verra vraisemblablement pas le jour sous ce quinquennat tant elle recèle de pièges. L'idée sera sans doute évoquée, comme le prélèvement à la source qui en est le préalable, lors des discussions sur une remise à plat de la fiscalité des ménages que lancera vendredi le Premier ministre Jean-Marc Ayrault.

Mais elle est "hors de portée dans l'état actuel des choses", juge le député socialiste Christian Eckert, rapporteur de la commission des Finances de l'Assemblée et membre du groupe de pilotage de la future réforme de la fiscalité des ménages. Un avis partagé par son collègue Dominique Lefebvre, qui coprésidera le même groupe de travail. Un rapport parlementaire de 2012 pointait déjà les difficultés et les risques d'une telle réforme, insistant en tout état de cause sur une mise en oeuvre par étapes. Une difficulté de l'exercice réside dans la nature très différente de ces deux prélèvements et dans la nécessité de définir un ensemble de règles uniques.
Année de transition

L'IR est un impôt progressif, "familiarisé" (appliqué au foyer fiscal), redistributif, entièrement versé à l'État. La CSG, à l'exception de celle qui pèse sur les revenus de remplacement, est un impôt individuel, proportionnel, fléché vers le financement de la Sécurité sociale. L'assiette de l'IR, environ 850 milliards d'euros, est plus étroite que celle de la CSG - environ 1 150 milliards. Et la CSG est prélevée à la source, contrairement à l'IR, prélevé sur les revenus d'activité de l'année précédente. Or, selon le même rapport, un impôt sur le revenu unique devrait être progressif, familiarisé et global pour respecter les règles constitutionnelles, ce qui suppose le remplacement des assiettes actuelles par une assiette unique.

Se poserait également le problème de l'année de transition - qu'il faudrait aussi régler pour la retenue à la source - et des modalités d'affectation d'une partie du nouvel impôt à la Sécu. Une fusion s'accompagnerait de transferts pas toujours souhaitables entre catégories de revenus et de contribuables. Pour les auteurs du rapport, les effets sur les finances publiques ne seraient pas nécessairement positifs, l'évolution des recettes du nouvel impôt étant "moins prévisible". Ils estiment que les simplifications attendues concernant la gestion de l'administration fiscale "sont à nuancer".
"Pas insurmontable"

Une fusion de IR-CSG "présente des risques significatifs", concluent-ils : un risque de rejet par le corps social, un risque budgétaire, "chacun des choix à faire (...) ayant des conséquences se chiffrant en milliards d'euros", et un "risque opérationnel" compte tenu de l'ampleur de la réforme. Au total, "le risque de détériorer l'efficacité globale du système fiscal ne doit pas être sous-estimé", écrivent-ils. Selon un rapport du ministère de l'Économie cité récemment par le quotidien Les Échos, une fusion IR-CSG ferait neuf millions de "perdants" parmi les ménages à faibles revenus.

Pour l'avocat fiscaliste Nicolas Toussaint-Barranger, la question ne doit pas être posée en termes de fusion, ce qui "ne veut rien dire". "C'est un raccourci. On ne peut pas fusionner ces deux prélèvements", dit-il. "La question est plutôt de supprimer la CSG et d'augmenter le taux de l'impôt sur le revenu, à charge pour l'État de reverser une part de ces recettes supplémentaires pour assurer le financement de la Sécurité sociale. Ça donnerait une lisibilité aux ménages sur leurs vraies charges fiscales. Ça ne me paraît pas insurmontable : on supprime la CSG et on change le barème de l'IR en mettant un barème minimal, qui pourrait être de 10 % et qui toucherait tout le monde." Il se montre cependant très sceptique quant à la volonté du gouvernement d'engager une réforme de cette ampleur et attend au moins de la remise à plat annoncée que le gouvernement fasse le ménage dans quelque 480 niches fiscales. "Il faudrait déjà supprimer toutes les mesurettes, tous les petits avantages fiscaux à deux euros", dit-il.